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績效是一個內涵了多維要素的系統結構，通常包括經濟，即要求組織以盡可能低的投入或成本，提供與維持既定數量和質量的公共產品或服務效率。公共部門績效管理通常是指公共部門積極履行公共責任的過程中，在講求內部管理與外部效應、數量與質量、經濟因素與倫理政治因素、剛性規范與柔性機制相統一的基礎上，為獲得公共產出最大化的過程。績效評估是一種正式的員工評估制度，是績效管理中一個重要的環節，它是通過系統的方法、原理來評定和測量員工在職務上的工作行為和工作成果，績效評估執行的效果直接影響了績效管理的成效。公平、反應性、責任成為績效評估的主流要素。
一、我國公共部門績效評估的可行性
我國目前的條件已經使績效評估具有可行性。主要是：第一，我國民主化進程取得重大進步，公共部門改革的深入進行為績效評估的實施提供了基本的政治環境；第二，我們有西方各國逐漸成熟的公共部門績效評估理論和實踐的經驗可借鑒；第三，現代信息技術、分析技術、預測技術的發展為公共部門績效評估提供了技術支持。第四，開展績效評估的社會環境正在形成。
二、我國公共部門績效評估的現狀
（一）存在問題
1.績效評估工作基本上處于地方政府自發狀態，沒有統一規劃
沒有建立起戰略規劃、績效計劃和績效報告等制度框架，績效評估的隨意性很大；缺乏統一的領導機構和績效標準，部門各自為政，無法進行部門或地區間的比較評估。缺乏相應法律和制度作保障，缺乏激勵機制和長效機制，實踐中存在盲目性。
2.績效評估的理論研究與實踐脫節都照搬西方，效果不好
照搬西方管理模式雖然取得了一些成效，但也有很多問題。因為在西方，與績效管理相關的政治制度和體制在已經非常健全和完善，而我國顯然還不夠。而我國歷來“人治”的色彩濃厚，人情關系、主觀臆斷往往取代科學、客觀的績效管理，而現代績效管理理念難以深入人心。
3.公共部門績效評估機制不合理、體系不健全
績效指標體系不全面，偏重于經濟指標；績效評價主體單一，社會公眾的參與度低；評估程序不規范，評估技術相對落后。
4.理論引導力度不夠，對政府部門績效評估缺乏深入研究，目標界定不清，評估標準比較單一，評估結果缺乏實質性應用。有的領導干部對績效評估認識不到位，對績效評估重視不夠，甚至有抵觸情緒，致使績效評估工作停滯不前。
（二）原因分析
1.政治體制不健全導致績效評估不到位
在我國傳統政治體制模式中，是領導偏好來決定績效目標。領導關注什么，就考核什么，領導不關注就不考核或少考核。領導變，績效考核也變。
以“各個擊破”方式來設定績效目標。即不同時期設定不同的中心任務，集中所有的力量來保障中心任務的完成。反映在績效管理中，為完成一個績效管理的指標，而淡化其他指標。其優點在于解決了突出問題，缺點在于不突出的問題被淡化，一些處于苗頭階段的輕度問題可能演化為嚴重的問題，成為下一個“各個擊破”型績效管理中心任務，形成惡性循環。
以政績工程為核心來設定績效指標。這表現為績效管理中注重短期的、可顯現工作成績的內容，忽視有利于長期發展。組織的短期業績得到彰顯，可持續發展能力受到削弱。
2.績效評價的公民導向不夠
政府績效管理同企業的績效管理一樣，是一項以顧客為導向的管理活動。目前，我國公共部門績效管理的公民導向還僅僅停留在表面，與我國政治民主化的要求相差甚遠。一是績效管理指標設計時根本沒有考慮公民這一維度。二是在政府不對社會公布自己的信息和對績效考核關注的民意調查。三是行政部門自己花錢請一個第三方對公民的滿意度進行調查，調查結果一般都很理想，但不真實。
3.我國績效管理與評估理論研究不發達，技術應用不成熟。
績效管理是一項技術含量較高的工作，需要運用專業管理知識進行系統、深層次的分析。隨意地、想當然地設置指標因素會帶來一系列的問題。
（1）指標設定過程缺乏環境變量的思考。如果不考慮環境因素，簡單地用同一指標來同其他地區進行一樣的評價，就明顯有失公平，影響這些地區和人員的工作積極性。
（2）指標設定過程忽略指標內在本質的探究。績效指標選擇過程中，不能單看指標的表象，還要分析指標的內在信息與內在本質。如群眾通過上訪反映自己的情況，要求問題得到解決，這本身是對黨和政府信任的表現。因此，將群眾上訪作為負面差錯率考核指標本身就是不對的，這就忽略了指標內在本質的探究。
（3）缺乏定量的績效評估方法。這是由于績效評估人員的素質相對不高和公共部門的績效評估的定量化難把握著兩個因素構成的。
4績效管理被用為政治手段，績效管理中存在利益博弈
現實實踐中，管理者常常使績效管理淪落為控制下級的手段，成為使下級難受和不愿意接受的東西。從我國公共部門績效管理的實踐來看，一是績效目標設計缺乏廣泛參與，二是績效管理過程缺乏預警，三是績效結果缺乏溝通，四是績效管理缺乏配套激勵。
另外，評估各方對評估的目的、評估的導向性問題在認識上有偏差，評者大多居高臨下，被評者多處于被動局面。而且評估結果是否公布、公布范圍及是否與獎懲掛鉤等等這些問題與評估目的沒有很好地結合。評估因信息不對稱導致參與評估者之間存在利益博弈。自評和他評之間也存在弄虛作假行為。
三、對策及建議
1.建立科學的績效評估體系，實現績效評估的長效化
績效評估是一項系統工程。要使績效評估形成長效機制，必須建立科學合理、結構完整、功能配套、操作易行的評估體系。這一體系既要關注政府績效的總體部署、戰略目標和規劃，又要選擇適當的績效評估模式，體現分部門、分地區的特點。績效評估體系具體應包括：評估指標體系、評估方式體系、評估程序體系、評估組織體系、評估制度體系、評估信息系統等。政府績效評估體系的設計從長遠看應致力于建立一套開放性和競爭性的公共資源配置機制，通過有效的績效信息的提供，引導公共資源的有效配置和合理流動，從預算的高度約束和提高公共財政資源的配置效率和利用效率，推動公共管理型和服務型政府的建設進程。
2.樹立良好的公共部門績效管理的價值取向。價值取向的選擇，是進行績效管理的前提。在中國社會轉型、體制轉軌和制度建設這一特殊的歷史時期，在公共部門中推行績效管理就必須考慮將"3E+2"（分別是經濟（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effect）、公平性和回應性）作為持續、長久的目標。在當前特別要強調公共部門在提供公共產品和公共服務上的公平性和適合公眾需求的回應性。同時，要把這些目標進一步地落實到構建和諧社會中來。
3.從我國國情出發，進行績效評估的試點建設
我國政府開展績效評估必須立足國情，深入研究，漸進推行。要根據我國政府管理的歷史傳統、實際能力和制度環境等實際情況，提出政府績效評估穩妥可行的實施方案，選擇恰當的評估范圍，在充分論證和試點的基礎上，分步驟、有重點地實施。在制定績效指標體系時，要按照政府的職能進行分類設計，經濟發展與社會管理并重，管制職能與服務職能兼顧，近期要突出寓管理于服務之中，遠期側重服務職能；堅持定量指標與定性指標并注重定量指標，做到切實可行。
4.進一步完善相關的立法保障，完善公共部門績效管理的配套設施，培育高素質的績效測評人員，考核情況公開，減少內部博弈損耗，創造良好的績效考核環境。
四、績效評估未來趨勢走向
1.評估的維度和指標趨向科學。績效標準是績效管理的核心。公共部門績效評估應該包括經濟、效率和效益和質量四個維度
2.績效評估趨于法制化、規范化和綜合化。現代社會的規范化發展要求公共部門績效評估考核應規范化和法制化。同時，當代公共管理綜合性的發展趨勢也要求，只有匯集管理學、經濟學、數學、統計學、系統工程和計算機軟件開發等相關領域知識，集中攻關，才能保證績效評估體系的科學、完整、規范，才能確保績效評估取得圓滿成功。
3.績效評估中外部吸納公眾參與，內部建立一種員工與組織共同發展的評估模式。以后會建立一個完善的政府信息管理系統，擴大績效評估的主體，讓廣大的人民加入到績效管理當中，提高績效管理的效率。績效評估不僅是對個人的評估，也是對組織的評估，因此，會建立一種員工與組織共同發展的評估模式，在個人成長、組織發展、人民利益之間找到一個契合點，在科學進行績效評估的同時，促進員工與組織的共同發展。
4.趨向個性化，即評估依據不同工作的特征來設置考核指標。不同的工作要求也不一樣，因此應根據不同的工作性質，設置不同的考核指標，即個性化的考核體系建將會出現。在評估考核指標選擇上一般應把握好以下關系：①內部指標和外部指標相結合；②數量指標與質量指標相結合；③肯定性指標與否定性指標相結合；④技術性指標與民主性指標相結合；⑤支出指標與回收指標相結合；⑥客觀指標與主觀指標相結合；⑦工作指標與業績指標相結合；⑧行政成本指標與業務成本指標相結合；⑨個體指標與團體指標相結合。
5.趨向結果和質量導向
新公共管理運動在很大程度上表現為追求服務質量的運動。這里所說的質量，主要是通過調動所有人員的潛力，以最低的成本滿足顧客的要求。這不僅表現為績效評估考核中質量標準的增加，而且表現為全面質量管理、持續性質量改進在公共部門倍受青睞。
五、小結
公共部門績效評估作為一種系統的、綜合的公共部門再造措施，要對公共部門公共管理與社會環境之間的相互滲透進行重新思考。正確認識這一點，對我國營造有效推進公共部門績效評估并發揮其作用的社會環境，有著十分重要的現實意義。公共部門績效評估作為現代科學管理方法它的實施效果和發展前景，無疑會受到各種因素的影響，包括公眾的綜合素質與能力的影響。隨著我國經濟的發展和公民意識的覺醒，我國公共部門的績效評估以后肯定會越來越科學和客觀。 |
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